TEMA 5
EL PODER EJECUTIVO
LA LEY DEL GOBIERNO. COMPOSICIÓN Y
FUNCIONES DEL GOBIERNO. DESIGNACIÓN, REMOCIÓN Y FUNCIONES DEL PRESIDENTE DEL
GOBIERNO. RELACIONES CON LAS CORTES GENERALES. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO
ESPAÑOL: CONCEPTO. PRINCIPIOS DE ORGANIZACIÓN Y ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA.
En este Tema realizaremos el estudio del Poder ejecutivo en profundidad, basándonos en la regulación que del mismo hacen la Constitución Española de 1978, por medio de sus Títulos IV y V y la Ley 50/ 1997, de 27 de noviembre.
Analizaremos la ley anterior brevemente y posteriormente dedicaremos nuestra exposición a estudiar la composición y las funciones del Gobierno, para detenernos después en la figura del Presidente del que asimismo, analizaremos el modo de elección y sus funciones.
En un apartado posterior pondremos en común lo aprendido en el tema anterior y en este, para estudiar las relaciones existentes entre el Gobierno y las Cortes Generales.
Concluiremos nuestro estudio con el análisis de la posición jurídica de la Administración española.
Al terminar el tema, deberemos ser capaces de identificar:
- La composición y funciones del Gobierno
- La elección y funciones del Presidente del Gobierno
- Las relaciones y mecanismos de interrelación existentes entre el Gobierno y las Cortes Generales
- El régimen jurídico básico de la Administración española
1. LA LEY DEL GOBIERNO
La Ley del Gobierno es la Ley 50 / 1997,
de 27 de noviembre. Consta de 5 Títulos, 26 artículos, 2 disposiciones
adicionales y una disposición derogatoria única.
La Ley diseña el régimen jurídico del
mismo, partiendo de tres principios que configuran el funcionamiento del
Gobierno:
·
El principio de la dirección
presidencial, que otorga al Presidente del Gobierno la competencia para
determinar las directrices políticas que deberá seguir el Gobierno y cada uno
de los Departamentos
·
La colegialidad y consecuentemente
la responsabilidad solidaria de sus miembros
·
El principio departamental que
otorga al titular de cada Departamento una amplia autonomía y responsabilidad
en el ámbito de su respectiva gestión.
Desde estos planteamientos, en el Título
I se regula la posición constitucional del Gobierno, así como su
composición, con la distinción entre órganos individuales y colegiados. Al
propio tiempo, se destacan las funciones que, con especial relevancia,
corresponden al Presidente y al Consejo de Ministros. Asimismo, se regula la
creación, composición y funciones de las Comisiones Delegadas del Gobierno,
órganos con una aquilatada tradición en nuestro Derecho.
El texto regula, asimismo, la Comisión
General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, con funciones preparatorias
del consejo de Ministros, el Secretariado del Gobierno y los Gabinetes.
El Título II se dedica a regular el
estatuto de los miembros del Gobierno -cumpliendo el mandato contenido en el
artículo 98.4 de la Constitución- y, en especial, los requisitos de acceso al
cargo, su nombramiento y cese, el sistema de suplencias y el régimen de
incompatibilidades.
Igualmente se contienen las normas sobre nombramiento, cese, suplencia e
incompatibilidades de los Secretarios de Estado; y el régimen de nombramiento y
cese de los Directores de Gabinete.
El Título III establece las reglas
de funcionamiento del Gobierno, con especial atención al Consejo de Ministros y
a los demás órganos del Gobierno y de colaboración y apoyo al mismo. También se
incluye una referencia especial a la delegación de competencias, fijando con
claridad sus límites, así como las materias que resultan indelegables.
El Título IV se dedica a regular el
Gobierno en funciones, con base en el principio de lealtad constitucional,
delimitando su propia posición constitucional y entendiendo que el objetivo
último de toda su actuación radica en la consecución de un normal desarrollo
del proceso de formación del nuevo Gobierno.
Por último en el Título V se regula
el procedimiento para el ejercicio por el Gobierno de la iniciativa legislativa
que le corresponde, comprendiendo dos fases principales en las que interviene
el Consejo de Ministros, asumiendo la iniciativa legislativa, en un primer
momento, y culminando con la aprobación del proyecto de ley.
Se regula asimismo el ejercicio de la
potestad reglamentaria, con especial referencia al procedimiento de elaboración
de los reglamentos y a la forma de las disposiciones y resoluciones del
Gobierno, de sus miembros y de las Comisiones Delegadas. De este modo, el texto
procede a una ordenación de las normas reglamentarias con base en los
principios de jerarquía y de competencia, criterio este último que preside la
relación entre los Reales Decretos del Consejo de Ministros y los Reales
Decretos del Presidente del Gobierno, cuya parcela propia se sitúa en la
materia funcional y operativa del órgano complejo que el Gobierno.
Finalmente, se regulan diversas forma de control de los actos del Gobierno, de conformidad con lo establecido por nuestra Constitución y por nuestra jurisprudencia constitucional y ordinaria, con la finalidad de garantizar el control jurídico de toda la actividad del Gobierno en el ejercicio de sus funciones.
2. COMPOSICIÓN Y FUNCIONES DEL
GOBIERNO
2.1. COMPOSICIÓN
El Gobierno se compone del Presidente, del Vicepresidente o Vicepresidentes, en su caso, y de los Ministros, según indica el artículo 98 de la Constitución y el artículo 1.2. de la Ley 50/ 1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Destacamos por ello, que la existencia de los Vicepresidentes no es obligatoria en la composición del Gobierno, quedando a la elección del Presidente del Gobierno en cada caso concreto.
El Presidente dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de
los demás miembros del mismo, sin perjuicio de la competencia y responsabilidad
directa de éstos en su gestión.
Los miembros del Gobierno no podrán ejercer otras funciones
representativas que las propias del mandato parlamentario, ni cualquier otra
función pública que no derive de su cargo, ni actividad profesional o mercantil
alguna.
Será de aplicación, asimismo, a los miembros del Gobierno el régimen de incompatibilidades de los altos cargos de la Administración General del Estado.
Para ser miembro del Gobierno se requiere:
Dejamos para más adelante el estudio de la figura del Presidente del
Gobierno, para centrarnos ahora en el estudio de las figuras de los
Vicepresidentes y de los Ministros.
2.1.1.El Vicepresidente o Vicepresidentes
Al Vicepresidente o Vicepresidentes, cuando existan, les corresponderá el ejercicio de las funciones que les encomiende el Presidente.
El Vicepresidente que asuma la
titularidad de un Departamento Ministerial, ostentará, además, la condición de
Ministro.
En la actualidad existen dos Vicepresidencias del Gobierno. Sus titulares son además Ministros, respectivamente, del Ministerio de Presidencia y del Ministerio de Economía.
Son nombrados y separados por el Rey a propuesta del Presidente del Gobierno.
2.1.2. Los Ministros
Concepto y funciones
Los Ministros, como titulares de sus
Departamentos, tienen competencia y responsabilidad en la esfera específica de
su actuación, y les corresponde el ejercicio de las siguientes funciones:
·
Desarrollar la acción del Gobierno en el
ámbito de su Departamento, de conformidad con los acuerdos adoptados en Consejo
de Ministros o con las directrices del Presidente del Gobierno.
·
Ejercer la potestad reglamentaria en las
materias propias de su Departamento.
·
Ejercer cuantas otras competencias les
atribuyan las leyes, las normas de organización y funcionamiento del Gobierno y
cualesquiera otras disposiciones.
·
Refrendar, en su caso, los actos del Rey
en materia de su competencia.
Además de los Ministros titulares de un Departamento, podrán existir Ministros sin cartera, ( es decir que no tienen a su cargo un Ministerio) a los que se les atribuirá la responsabilidad de determinadas funciones gubernamentales.
Nombramiento y separación
Serán nombrados y separados por el Rey, a
propuesta de su Presidente.
Señalar por último que la separación de los Vicepresidentes del Gobierno y de los Ministros sin cartera llevará aparejada la extinción de dichos órganos.
2.1.3. Consejo de Ministros y
Comisiones Delegadas del Gobierno
Los miembros del Gobierno se reúnen en Consejo de Ministros y en Comisiones Delegadas del Gobierno.
a) El Consejo de Ministros.
Funciones
Al Consejo de Ministros, como órgano
colegiado del Gobierno, le corresponde:
·
Aprobar los proyectos de ley y su remisión
al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado.
·
Aprobar el Proyecto de Ley de Presupuestos
Generales del Estado.
·
Aprobar los Reales Decretos-Leyes y los
Reales Decretos Legislativos.
·
Acordar la negociación y firma de Tratados
internacionales, así como su aplicación provisional.
·
Remitir los Tratados internacionales a las
Cortes Generales en los términos previstos en los artículos 94 y 96.2 de la
Constitución.
·
Declarar los estados de alarma y de
excepción y proponer al Congreso de los Diputados la declaración del estado de
sitio.
·
Disponer la emisión de Deuda Pública o
contraer crédito, cuando haya sido autorizado por una Ley.
·
Aprobar los reglamentos para el desarrollo
y la ejecución de las leyes, previo dictamen del Consejo de Estado, así como
las demás disposiciones reglamentarias que procedan.
·
Crear, modificar y suprimir los órganos
directivos de los Departamentos Ministeriales.
·
Adoptar programas, planes y directrices vinculantes
para todos los órganos de la Administración General del Estado.
·
Ejercer cuantas otras atribuciones le
confieran la Constitución, las leyes y cualquier otra disposición.
Funcionamiento
Destacamos los siguientes puntos
relevantes referidos al Consejo de Ministros:
·
A las reuniones del Consejo de Ministros
podrán asistir los Secretarios de Estado cuando sean convocados.
·
El Presidente del Gobierno convoca y
preside las reuniones del Consejo de Ministros, actuando como Secretario el
ministro de la Presidencia.
·
Las reuniones del Consejo de Ministros
podrán tener carácter decisorio o deliberante.
·
El orden del día de las reuniones del
Consejo de Ministros se fijará por el Presidente del Gobierno.
·
De las sesiones del Consejo de Ministros
se levantará acta en la que figurarán, exclusivamente, las circunstancias
relativas al tiempo y lugar de su celebración, la relación de asistentes, los
acuerdos adoptados y los informes presentados.
b) Comisiones Delegadas del
Gobierno
Funciones
Corresponde a las Comisiones Delegadas,
como órganos colegiados del Gobierno:
·
Examinar las cuestiones de carácter
general que tengan relación con varios de los Departamentos Ministeriales que
integren la Comisión.
·
Estudiar aquellos asuntos que, afectando a
varios Ministerios, requieran la elaboración de una propuesta conjunta previa a
su resolución por el Consejo de Ministros.
·
Resolver los asuntos que afectando a más
de un ministerio, no requieran ser elevados al Consejo de ministros.
·
Ejercer cualquier otra atribución que les
confiera el ordenamiento jurídico o que les delegue el Consejo de Ministros.
Las deliberaciones de las Comisiones Delegadas del Gobierno serán secretas.
No obstante podrán ser convocados a las reuniones de las Comisiones Delegadas los titulares de aquellos otros órganos superiores y directivos de la Administración General del Estado que se estime conveniente.
Creación, modificación y suspensión
La creación, modificación y supresión de
las Comisiones Delegadas del Gobierno será acordada por el Consejo de Ministros
mediante Real Decreto, a propuesta del Presidente del Gobierno.
El Real Decreto de creación de una
Comisión Delegada deberá especificar, en todo caso:
·
El miembro del Gobierno que asume la
presidencia de la Comisión.
·
Los miembros del Gobierno y, en su caso,
Secretarios de Estado que la integran.
·
Las funciones que se atribuyen a la
Comisión.
·
El miembro de la Comisión al que
corresponde la Secretaría de la misma.
2.2. FUNCIONES
Corresponde al Gobierno, a tenor de lo establecido en el artículo 97 de la Constitución:
3. DESIGNACIÓN, REMOCIÓN Y FUNCIONES DEL PRESIDENTE DEL GOBIERNO
3.1. DESIGNACIÓN
El Presidente del Gobierno puede ser nombrado de dos formas, a las que denominaremos respectivamente “ordinaria” y “extraordinaria”. Su regulación constitucional se recoge en los artículos 99, 101 y 113 y 114.
3.1.1. Ordinaria
Se realiza en tres supuestos:
- Después de cada renovación del Congreso de los Diputados
- Por pérdida de una cuestión de confianza
- Por fallecimiento
En todos los casos citados el procedimiento de elección y nombramiento es el que esquematizamos a continuación:
1- El Rey, previa consulta con los representantes designados por los
Grupos políticos con representación parlamentaria, y a través del Presidente
del Congreso, propondrá un candidato a la Presidencia del Gobierno.
2- El candidato
propuesto conforme a lo previsto en el apartado anterior expondrá ante el
Congreso de los Diputados el programa político del Gobierno que pretenda formar
y solicitará la confianza de la Cámara.
3- Si el Congreso de los Diputados, por el voto de la mayoría absoluta de
sus miembros, otorgare su confianza a dicho candidato, el Rey le nombrará
Presidente. De no alcanzarse dicha mayoría, se someterá la misma propuesta a
nueva votación cuarenta y ocho horas después de la anterior, y la confianza se
entenderá otorgada si obtuviere la mayoría simple.
Si efectuadas las citadas votaciones no se otorgase la confianza para la
investidura, se tramitarán sucesivas propuestas en la forma prevista en los
apartados anteriores.
Si transcurrido el plazo de dos meses, a partir de la primera votación de
investidura, ningún candidato hubiere obtenido la confianza del Congreso, el Rey
disolverá ambas Cámaras y convocará nuevas elecciones con el refrendo del
Presidente del Congreso.
3.1.2. Extraordinaria
Procede en el caso de pérdida de una moción de censura. En la moción de censura debe incluirse un candidato a la Presidencia del Gobierno que será nombrado como tal por el Rey en caso de que prospere la moción, es decir, en caso de que la moción de censura sea aprobada por la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados. De ahí que la moción de censura en nuestro país tenga la característica de ser “constructiva”.
3.1.3. Nombramiento y juramento
El nombramiento del Presidente del Gobierno se realiza por el Rey con el refrendo del Presidente del Congreso de los Diputados.
El juramento se realiza ante el rey, jurando o prometiendo cumplir fielmente las obligaciones del cargo, con lealtad al Rey, y hacer guardar la Constitución como norma fundamental del Estado.( Real Decreto 707/ 1979, de 5 de abril)
3.2. REMOCIÓN
El Presidente del Gobierno cesa por las siguientes causas:
- Dimisión voluntaria
- Pérdida de la confianza parlamentaria, al no superar una moción de censura o una cuestión de confianza
- Renovación del Congreso de los Diputados
- Fallecimiento
3.3. FUNCIONES
Según el artículo 98.2 de la Constitución, corresponde al Presidente del Gobierno
-
Dirigir
la acción del Gobierno
- Coordinar las funciones de los demás miembros del mismo, sin perjuicio de la competencia y responsabilidad directa de éstos en su gestión.
Además de esas funciones genéricas corresponde al Presidente del Gobierno el ejercicio de las siguientes funciones específicas:
3. RELACIONES CON LAS CORTES
GENERALES
Las relaciones entre el gobierno y las cortes generales se regulan en el
Título V de la Constitución española de 1978, artículos 108 a 116 incluidos.
3.1. RELACIONES DE CONTROL
Las relaciones de control establecidas sobre el Gobierno a favor de las Cámaras son las siguientes:
1.
El Gobierno
responde solidariamente en su gestión política ante el Congreso de los
Diputados
2. Las Cámaras y sus Comisiones podrán recabar, a
través de los Presidentes de aquéllas, la información y ayuda que precisen del
Gobierno y de sus Departamentos y de cualesquiera autoridades del Estado y de
las Comunidades Autónomas
3. Las Cámaras y sus Comisiones pueden reclamar la
presencia de los miembros del Gobierno
4. Los miembros del Gobierno tienen acceso a las
sesiones de las Cámaras y a sus Comisiones y la facultad de hacerse oír en
ellas, y podrán solicitar que informen ante las mismas funcionarios de sus
Departamentos
5. El Gobierno y cada uno de sus miembros están
sometidos a las interpelaciones y preguntas que se le formulen en las Cámaras.
Para esta clase de debate los Reglamentos establecerán un tiempo mínimo semanal
6.
Toda
interpelación podrá dar lugar a una moción en la que la Cámara manifieste su
posición
3.2. CUESTIÓN DE
CONFIANZA Y MOCIÓN DE CENSURA
Se articulan
como mecanismos extraordinarios de control sobre la acción de Gobierno, por
parte del Congreso de los Diputados. Su regulación específica la indicamos a
continuación.
3.2.1.
Cuestión de confianza
Regulada en el
artículo 112 de la Constitución española de 1978.
El Presidente
del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros, puede plantear ante
el Congreso de los Diputados la cuestión de confianza sobre su programa o sobre
una declaración de política general.
La confianza se
entenderá otorgada cuando vote a favor de la misma la mayoría simple de los
Diputados.
3.2.2. Moción de censura
Regulada en el artículo 113 de la
Constitución española de 1978.
Es un mecanismo
extraordinario de control que puede ser ejercido por el Congreso de los
Diputados para exigir la responsabilidad política del Gobierno mediante la
adopción por mayoría absoluta de la moción de censura.
-
La moción de
censura deberá ser propuesta al menos por la décima parte de los Diputados, y
habrá de incluir un candidato a la Presidencia del Gobierno.
-
La moción de
censura no podrá ser votada hasta que transcurran cinco días desde su presentación.
En los dos primeros días de dicho plazo podrán presentarse mociones
alternativas.
-
Si la moción de
censura no fuere aprobada por el Congreso, sus signatarios no podrán presentar
otra durante el mismo período de sesiones.
Si el Congreso
niega su confianza al Gobierno, éste presentará su dimisión al Rey,
procediéndose a continuación a la designación de Presidente del Gobierno.
Si el Congreso
adopta una moción de censura, el Gobierno presentará su dimisión al Rey y el
candidato incluido en aquélla se entenderá investido de la confianza de la
Cámara. El Rey le nombrará Presidente del Gobierno.
3.3. RELACIONES
DEL GOBIERNO RESPECTO A LAS CÁMARAS
El ejercicio de
control de las Cámaras respecto al Gobierno se traduce en un control inverso
que puede ser ejercido por el Gobierno respecto de las mimas. Las reglas
generales de este control son las siguientes:
-
El Presidente
del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros, y bajo su exclusiva
responsabilidad, podrá proponer la disolución del Congreso, del Senado o de las
Cortes Generales, que será decretada por el Rey. El decreto de disolución
fijará la fecha de las elecciones.
-
La propuesta de
disolución no podrá presentarse cuando esté en trámite una moción de censura.
-
No procederá
nueva disolución antes de que transcurra un año desde la anterior, salvo lo
dispuesto en el artículo 99, apartado 5 de la Constitución española de 1978.
3.4. RELACIONES EN LOS ESTADOS DE ALARMA, EXCEPCIÓN Y SITIO
En las situaciones en las que se producen los estados de alarma,
excepción y sitio es en las que se observa una especial coordinación y un
marcado control de las Cortes hacia el Gobierno y viceversa, ya que actúan de
manera paralela. Recordamos lo ya analizado con respecto a la declaración de
estos estados.
No podrá procederse a la disolución del Congreso mientras estén
declarados algunos de los estados citados, quedando automáticamente convocadas
las Cámaras si no estuvieren en período de sesiones. Su funcionamiento, así
como el de los demás poderes constitucionales del Estado, no podrán
interrumpirse durante la vigencia de estos estados.
Disuelto el Congreso o expirado su mandato, si se produjere alguna de las
situaciones que dan lugar a cualquiera de dichos estados, las competencias del
Congreso serán asumidas por su Diputación Permanente.
La declaración de los Estados de alarma, de excepción y de sitio no
modificarán el principio de responsabilidad del Gobierno y de sus agentes
reconocidos en la Constitución y en las leyes.
3.4.1. Estado de alarma
El estado de alarma será declarado por el Gobierno mediante Decreto
acordado en Consejo de Ministros por un plazo máximo de quince días, dando
cuenta al Congreso de los Diputados, reunido inmediatamente al efecto y sin
cuya autorización no podrá ser prorrogado dicho plazo. El decreto determinará
el ámbito territorial a que se extienden los efectos de la declaración.
3.4.2. Estado de excepción
El estado de excepción será declarado por el Gobierno mediante decreto
acordado en Consejo de Ministros, previa autorización del Congreso de los
Diputados. La autorización y proclamación del estado de excepción deberá
determinar expresamente los efectos del mismo, el ámbito territorial a que se
extiende y su duración, que no podrá exceder de treinta días prorrogables por
otro plazo igual, con los mismos requisitos.
3.4.3. Estado de sitio
El estado de sitio será declarado por la mayoría absoluta del Congreso de
los Diputados, a propuesta exclusiva del Gobierno. El Congreso determinará su
ámbito territorial, duración y condiciones.
4. LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO ESPAÑOL: CONCEPTO.
PRINCIPIOS DE ORGANIZACIÓN Y ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA[1].
4.1.
PRINCIPIOS GENERALES
Se
recogen en el artículo 103 de la Constitución española de 1978. Son los
siguientes:
·
La
Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales
·
Actúa
de acuerdo con los principios de:
a) Eficacia
b) Jerarquía
c) Descentralización
d) Desconcentración
e) Coordinación con sometimiento pleno
a la ley y al Derecho.
4.2.
PREVISIONES CONSTITUCIONALES
Otras
previsiones constitucionales sobre la Administración pública, las resumimos a
continuación:
a) Los órganos de la Administración
del Estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley.
b)
La ley regulará
el estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la función pública de
acuerdo con los principios de mérito y capacidad, las peculiaridades del
ejercicio de su derecho a sindicación, el sistema de incompatibilidades y las
garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones.
c) Las Fuerzas y Cuerpos de seguridad, bajo la
dependencia del Gobierno, tendrán como misión proteger el libre ejercicio de
los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana.
d) Una ley orgánica determinará las funciones,
principios básicos de actuación y estatutos de las Fuerzas y Cuerpos de
seguridad. Los
Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación
administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican.
e)
Los
particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser
indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos,
salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del
funcionamiento de los servicios públicos.
La ley regulará:
a) La audiencia de los ciudadanos, directamente o a
través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el
procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les
afecten.
b)
El acceso de los
ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a
la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la
intimidad de las personas.
c)
El procedimiento
a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando,
cuando proceda, la audiencia del interesado.
[1] Sin perjuicio de su estudio en profundidad en el tema 8, analizamos en este momento las líneas constitucionales generales de ordenación de la Administración Pública en España.